《困境:無夢的歐陸與超國家的幻影》試閱

 
歐洲二〇二〇,歐洲二〇三〇
Europe 2020, Europe 2030

 
歐洲在未來的世界舞台上能夠扮演什麼角色?這是許多民眾和組織都在關心與思考的問題。二〇〇七年十二月,歐盟非官方智庫「歐盟檢討小組」(The Reflection Group)向「歐洲理事會」提交報告,開頭即寫道:
 
(對於當前處境,)我等之發現不容歐盟與公眾等閒視之:全球經濟危機;政府將被迫介入營救銀行;人口老化威脅我們的經濟競爭力與社會制度,也將增加消費與工資壓力;氣候變遷與能源依賴的問題迫在眉睫;全球生產和儲蓄的分配向東方傾斜;而我們面臨的最重大問題是,恐怖主義、組織犯罪,以及大規模毀滅性武器的擴散。
 
雖然這份「歐洲問題清單」仍有遺漏之處,但整體來說十分肯切,報告提出之時,最新的經濟和金融危機還未全然浮現,檢討小組自然也未意識到後果。因此,當「歐洲理事會」問道:「歐盟在面對這些變遷時,是否仍能維持、甚至增進繁榮?是否仍能推展、捍衛歐洲價值與利益?」檢討小組肯定地說「是」。
 
這個樂觀的回答固然令人振奮,但恐怕也是政治上不得不為之舉,真實性令人存疑。歐洲曾是世界中心,但二次戰後世界權力已重新分配。歐洲在政治、經濟、軍事上之所以未受重挫,是因為受到美國保護。美國曾是超級強權,有段時間甚至是世上唯一的超級強權,但在如今和往後幾年,美國必須面對自身危機,而歐洲也必須面對自身困境。
 
有些西方人誤以為二十一世紀是歐洲的世紀,無獨有偶的是,東亞也有人認為接下來是他們的時代,與史賓格勒的論調一脈相承。新加坡大學公共政策教授、駐聯合國大使馬凱碩(Kishore Mahbubani)即持此說。依他之見,西方人主導的兩個世紀充滿偏差,但西方的時代已經結束,亞洲將重新進佔歷史中心,「權力轉移勢不可擋」。馬凱碩認為西方得向亞洲多多學習,其中最重要的包括,良好的領導統御(亦即強勢政府)以及比銀行和工業界更強勢的經濟管理者,不過他也承認,因為新加坡和其它亞洲國家既不提供失業補助,也不管制最低工資,歐洲人可能不會願意學習這套制度。他認為亞洲能在全球安全與氣候變遷上扮演領導角色,也能提供基礎教育與高等教育的新典範。總之,亞洲不只能在經濟上超越歐洲,也能在道德和倫理上引領全球。
 
與歐美先前的樂觀自我評估相較,亞洲人的自誇確實更有根據,然而依舊存有令人疑慮之處。中、印兩國的經濟成長確實令人驚豔,但要長久維持這樣的成長,很難不對自身和世界造成傷害,更何況它們現在所製造的內外衝突,已很難繼續迴避或輕輕帶過。「金磚四國」?的貧富差距已值得警戒(美國和許多歐洲國家亦然),長期來看必然引發經濟與政治效應。中國日趨強硬的政治態度讓鄰國深感威脅,結果反而催化它們進一步凝聚。關於強勢領導與優良教育,亞洲或許有值得歐美師法之處,但倫理、道德、自由、人權等議題,歐美最好與亞洲保持距離。
 
二〇一〇年時,許多歐洲人將「維基解密」創辦人朱利安.阿桑奇(Julian Assange)視為知識英雄和道德領袖。他和團隊成員真心相信人人有權知道每件重大消息,暗藏秘密是種邪惡行徑,秘密外交更是萬惡之源。這些人顯然不清楚自古以來對「國家機密」(arcana imperii)的討論。對十七世紀的政治思想家來說,「治理藝術的目標是共同體的長治久安」乃自明之理,但這群爭取全然資訊自由的鬥士如果聽到這句話,一定會嗤之以鼻,直斥為「反動」、「保守」。這種過時觀念,不是該埋葬在民智未開的時代嗎?在我們這個國際間充滿和平和善意的啟蒙世界裡,這種觀念實在太落伍了。
 
在此同時,德國法學家卡爾.施米特卻成為中國新一代知識菁英的英雄(美國政治哲學家列奧.施特勞斯[Leo Strauss]次之)。他主張強勢政府、國家優先、國家生存先於法律。在國際政治領域裡,無政府主義與威權主義誰將勝出應無疑義。歐洲若繼續深陷經濟危機,不得不刪減預算、採取「撙節」措施,維繫民主體制將更形艱難。
 
在新世界秩序中,推動變革的主要地區無疑是亞洲,那麼,歐洲的角色又是什麼?在亞洲外交官眼中,歐盟是個態度高傲且沒有信用的組織,它在政治上已經失勢,也從未認真爭取成為國際強權,如今頂多只能算是「關稅同盟」。對於歐洲似乎沒有意識到自身國際地位降低,也沒有顯出積極振作的跡象,他們深感疑惑。即使西方國家告誡他們改善人權,他們也絲毫不以為意,只作馬耳東風。
 
「歐盟檢討小組」的態度較為樂觀,他們認為「歐盟有能力推動世界變革……不至於淪為消極的旁觀者」,但重要前提是「我們必須合作」。這項評估其實仍過於樂觀,因為歐洲國家即使團結行動,也未必能發揮多大影響。且看十九世紀的義大利:各公國終於統一後,義大利也未能成為歐洲重要勢力,罔論馳騁於世界舞台。
 
共同合作能有什麼益處呢?歐洲國家當然同意彼此具有共同利益,連疑歐派都不會否認這點。然而,更緊密的聯盟需要付出多少代價?歐洲各國究竟有多少共同之處?拉美國家的合作方式可以作為參考嗎?拉美國家長期和平共處,合作也極為緊密,他們甚至建立了共同市場,名之為「南方共同市場」(Mercosur),貨物因此得以免關稅自由流通。雖然拉美國家並沒有全數加入,但它往後仍會持續擴大。
 
兩百年前,前大哥倫比亞共和國總統西蒙.玻利瓦(Simón Bolívar)對統一南美有更大的雄心,然而,儘管南美各國同質性高,除了巴西以外也語言相通,玻利瓦的計畫仍功敗垂成。為何如此?因為波利瓦的夢想不符當時的南美現實,眾人興趣缺缺。他最後成了一位獨裁者,希望能強勢推動此框架,但收效甚微。為什麼南美未能統一呢?也許是大多數人都不認為有此必要,或是認為統一後的南美太過龐大而笨重,無論如何,各國分離愈久,也就愈安於現狀。南美近來再度出現建立緊密政治聯盟的呼聲,二〇一〇年更成立「南美洲國家聯盟」(USAN; Union of South American Nations),但短期內應該不會再有實質進展。同樣的,雖然「非洲聯盟」已有五十三個會員國,「阿拉伯聯盟」也有二十二個會員國,但它們目前也沒有進一步發展為強勢區域組織的跡象。
 
話說回來,歐洲的情況在諸多面向上與這些地區不同。舉例來說,歐洲缺乏原料和能源,如果再不團結,要維持目前的生活水準和社會制度將十分困難。與南美不同,歐洲在地緣位置上較不易受到政治壓迫,此外,由於歐洲已不再是世界舞台中心,所以也無法再次引來移民潮。強化凝聚力的步調遲緩其實並不令人驚訝,畢竟民族國家已經存在了好幾百年。
 
然而現在因為種種原因,歐洲團結的需要變得十分急迫。其中最重要的因素是:幾年之後,歐洲可能無法再受美國保護。此外,除非在經濟上進行強勢管理,否則危機很可能再次爆發,國與國間的差距屆時會將更為擴大,最後導致各國走回經濟國族主義與保護主義的老路,而後果會比此時更為嚴重。另一方面,除非各國共同研擬能源政策,否則歐洲可能再也無法掌握自己的未來,也很難在世界市場競爭。在軍事安全上,如果歐洲沒有共同防禦政策,在國際政治上的影響力將更為降低。到時它們連區域衝突都無能介入,更無法應付大規模毀滅性武器擴散問題,對歐洲安全戰略來說,這都是無可迴避的重大挑戰。積弱的歐洲頂多只能進行小規模維和任務,根本無力介入戰爭。
 
到二〇二〇或二〇三〇年時,大規模毀滅武器的擴散,以及北非和中東等地的國家崩壞,很可能會對歐洲構成真正威脅(畢竟這些國家離歐洲也不算太遠),到時北約是否能助一臂之力,仍在未定之天。然而直到現在,各國仍未展現防範軍事威脅的決心。法國曾提議將俄國納入歐洲未來的防衛計畫,但其它國家意願不高。另一方面也有不少情報顯示:俄國除了掌握核武外,其軍事實力相當有限。
 
歐洲的能源供給超過半數來自境外,能源依賴的情況未來幾年可能還會繼續深化。波羅的海國家、瑞典、保加利亞、斯洛伐克及其它幾個國家,能源供給更完全依賴俄國。歐洲已商議多年要減少對俄國石油和天然氣的依賴,而另一方面,俄國則使出種種手段,希望能保持、甚至增加歐洲各國對它的依賴。目前看來,歐洲的努力作用不大,未來情勢似乎並不樂觀。歐洲的對策之一是支援「納布科輸氣管」(Nabucco pipeline),此輸氣管起於?海,取道土耳其、巴爾幹到奧地利,然後再通往西歐。「納布科輸氣管」的裝設從二〇〇二年即已開始動工,預計能在二〇一六到二〇一八年啟用。然而,「納布科輸氣管」將會通過政治不穩定的區域(如巴爾幹、近東等地),所以即使多了這條能源供應線,歐洲的能源風險依舊存在。
 
除非歐洲有決心開發其它能源,否則能源安全難獲保障,某些歐洲國家也已經投入大量心血開發新能源(如法國)。德國決定在未來六到九年內結束核能發電,此舉無疑會增加它對中東和俄國的能源依賴,在此同時,德國的工業生產成本也會提高。歐洲宣傳刊物如今充斥「活力」、「穩定」、「效能」、「競爭力」、「首要」、「夥伴」等詞,但整體來說,降低歐洲政治與經濟對他國依存度的努力,恐怕十年之後也難見成效。
 
大致而言,歐盟的未來可能有三種走向:第一,崩解;第二,如過去一樣以拖待變,希望能僥倖過關;第三,變得更加凝聚、更集權中央。長期來看,以拖待變絕非負責任的選項,除非做此抉擇之前已將歐盟分裂列入考量(例如某些國家退出歐盟、主要經濟體留下、廢除歐元)。但如果歐盟取消共同貨幣,恐怕也難以繼續發揮「聯盟」的功能。
 
歐盟成立時,創建者並不完全瞭解結合一群差異不小的經濟體會帶來什麼問題(這些問題在歐盟擴大和統一貨幣時尤其嚴重)。歐盟個別國家保留了大部分經濟主權,無論在理論或實踐上,它們都能自由舉債或訂立稅率(接近十二個國家實施單一稅率,這對德國或法國來說簡直不可思議)。主要銀行並沒有受到嚴格規範,最後它們的貪婪、思慮不周,加上政府的龐大開支,導致了二〇〇八年的金融災難。近年的經驗揭示了一個一開始就該明白的事實:缺乏大規模的政治結盟,經濟聯盟不可能成功。但政治結盟的代價很多人卻無法接受——即讓渡主權權利。
 
二〇一〇年出現了一些進展。法國呼籲逐步成立歐洲「經濟政府」,當時的法國財政部長克莉絲蒂娜.拉加德(Christine Lagarde)也主張:歐盟國家必須增強財政與經濟合作。如果各國接受此主張,即代表它們要打破一切成規(《里斯本條約》禁止會員國財政抒困),因為這是挽救歐元區的唯一作法。各國建立常設抒困基金作為歐洲穩定機制,但也同時立下「嚴格條件」,告知申請抒困的國家必須採取哪些稅務、開支與經濟政策。
 
德國政府較晚才參與其它國家的經濟行動,但在「經濟政府」的議題上,德國和法國的主張大相逕庭。如果成立「經濟政府」,各國政府提出年度預算前得先經過它的審查嗎?關於能否限制各國政府權利,《里斯本條約》並未清楚說明。
 
經歷諸多風波之後,歐洲「經濟政府」的構想似乎不再是空中樓閣,但同樣明顯的是,「經濟政府」的職權範圍仍有待長期協商(例如它能多快採取行動等諸多問題)。如果「經濟政府」真的成立,它必定具有某種程度的政治性。對歐盟來說,這代表向前邁出了一大步,但問題是此政策真的能奏效嗎?聯合政府遇上的一切問題,「經濟政府」都得面對,更何況組成「經濟政府」的可不是兩、三個政黨,而是二十七個主權國家。此外,「經濟政府」有可能保持超然,獨立於個別民族國家嗎?就目前看來,難如登天。
 
二〇〇九年十二月的《里斯本條約》中,會員國在「歐盟理事會」的投票規則有了改變:票數計算方式將以各國人口加權。因此某些小國的票數會驟減,而像是德國這種人口眾多的國家,其票數幾乎能增加一倍。在此同時,「歐盟執委會」的選舉也做了類似變革,但歐洲議會的職權依然受限。多年來,歐盟大約頒佈了九萬條法規,歐洲議會無法變更的約有八萬條,各國政府更是難以干涉。這些法規的內容為何呢?引用一個常被提出、但絕非特例的規定:店裡販售的草莓大小規格。
 
把精力放在這些枝微末節處,並無法增進歐洲團結,且諸如此類的規定或許根本沒有被具體執行,因為歐盟並沒有法律監控與審判機制。專務細節不只有過度官僚化的風險,且這些瑣事也會大量增加業務負擔,干擾重要事務的執行。此外,由於二十七個會員國差異極大,如果法規嚴格、又不分國情一體適用,必然引起民怨,終將窒礙難行。舉例來說,如果歐盟決定發給每個學童一本日記,結果內頁並無註記聖誕節,只有伊斯蘭「齋戒月」的日期,義大利、波蘭等國必然抗議,到時候誰來決定如何是好呢?最基本的問題是:即使修改法規,也難以讓各國在重大的政治和經濟議題上取得共識——它們連草莓的大小都不具共識。
 
未來幾年,大多數歐洲國家都會面臨嚴重內部問題。如欲減低債務,它們必須維持穩定成長,也必須刪減預算和「撙節」開支,這個過程可能長達數年,且這些措施無疑會引發抗爭。年輕人曾經歷高等教育免費或學費低廉的時代,老人十分依賴社會安全津貼,失業者則必須獲得最基本的維生物資——然而這些開支都會遭到刪減,醫療與教育預算亦不能免。荷包縮水,每個領域的民眾都必須力爭上游,只求不被時局淹沒。這場爭鬥某種程度上是場世代之戰。高等教育學費提高,不僅代表年輕人的生活更加艱辛,也反映出國家正面臨重大衰退。但要滿足年輕人的需求,必然得犧牲對其他人(如老人和失業者)的補助,他們的日子會更加艱苦。由於目前歐洲各國年輕人的人數都少於老年與中年人口,他們在民主選舉中較為不利——也就是說,歐洲的民主也將面臨挑戰。歐洲會出現街頭抗爭對抗民選議會的局面嗎?可以想見的是,未來不但會有階級鬥爭,也會有世代衝突。
 
未來可能也要面對重要經濟團體之間的衝突。如果工人罷工,經濟將隨之停滯,而其它在談判中較為弱勢的團體可能遭到犧牲,如此一來,社會氣氛將變得更為惡劣。在這樣的時刻,完美或接近完美的公義不可能達成,而只有較為強勢的團體才有機會勝出。小國比較容易接受這些痛苦卻又無法避免的改變,因為它們的國家意識更深、更有團結之心,但歐洲大國並沒有類似條件,它們的國民較為疏離、也較為冷漠。
 
對於未來會發生哪些衝突,現在已有種種不祥預測:暴力抗爭、大規模罷工、局勢惡化到瀕臨內戰,加之人口組成改變,社會將比過去很長一段時間都還要脆弱。但最壞的情況應該不會出現,因為現在的歐洲是否還有力量造成大規模動盪,令人懷疑。歐洲的政治氣氛更接近一灘死水,並不具革命豪情。
 
儘管預言衰退的學者時常出錯,但他們的著作還是值得一讀。英國人口學家馬爾薩斯(Thomas Robert Malthus)預言人口成長將造成飢荒,此論點後來並沒有應驗。史賓格勒為飽學之士,但關於年輕國家(如德國和俄國)即將興起的看法卻是大錯特錯。地緣政治學先鋒哈爾福德.麥金德(Halford Mackinder),過度高估了陸地運輸改善的政治效應,但他也正確預見了英國的衰退。同樣的,英國歷史學者喬治.丹傑菲爾德(George Dangerfield)在其著作中,也提出英國在一次大戰前即已顯出衰弱之象。但有趣的是,雖然這些預言家有時會得出正確結論,但他們的前提往往並不正確。前美國總統約翰.亞當斯(John Adams)的曾孫布魯克斯.亞當斯(Brooks Adams)學養豐富,他在一八九五年出版的《文明與衰敗之法則》(Law of Civilization and Decay)中指出:商業階級的貪婪將帶壞社會風氣,普遍造成懷疑與欺詐歪風。雖然此書已出版超過一個世紀,但仍值得一讀。他也在一九〇〇年正確預言紐約會成為世界經濟中心。但預測精準如他,對於歷史趨勢的詮釋卻十分令人費解:他認為西方的衰退早在中世紀即已開始,而且影響長達數百年,此後的歐洲再也沒有恢復尚武精神。
 
在當代,英國歷史學者保羅.甘迺迪(Paul Kennedy)等人點出了美國的相對衰落,但美國國力衰退其實眾人皆知。二次戰後美國政經地位之所以大幅提升,主要是時局使然(尤其是戰爭因素),但成長趨勢不可能長久持續。另一方面,這些預言家不僅誤判歐洲和日本的前景,也不認為中國和印度值得納入討論,更沒有人預見蘇聯即將崩解。他們將美國衰退歸咎於「帝國過度擴張」,但如此解釋卻完全不適用於今日歐洲,因為它在上個世紀即已失去殖民地,領土大幅萎縮。
 
然而,過去預言衰退的學者和今日研究歐洲者,還是有著根本上的不同:過去的預言家關心的是未來趨勢,而現今這些探究歐洲的人,處理的往往是已經發生的現象。
 

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